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中国社会保障改革是世界社会保障史上的伟大改革实践
2014-04-30 09:53   审核人:

郑功成

 

演讲人:郑功成 1964年生,湖南平江人。现任中国人民大学教授、全国人大常委会委员。兼国务院首届医改咨询委员会委员、国家减灾委专家委副主任、中国劳动学会副会长、中国社会保险学会副会长、中国社会福利协会等副会长等。长期从事社会保障、收入分配及与民生相关领域的研究,是“中国社会保障改革与发展战略”、“维护社会公平正义与保障国民共享发展成果”、“国家社会福利制度发展战略”等重大战略项目研究的首席专家。出版过着作30余种,发表学术文章约400多篇,多篇政研报告或文章被中央领导同志批示。

时间:4月23日

地点:中央党校

社会保障改革是举国上下都十分关注的领域,因为它关系到亿万人民的切身利益与国家的长治久安,确实需要从国家战略高度来加以重视,并积极、理性地推动这一制度的健全与持续发展。借此机会,我讲四个问题。

社会保障为什么如此重要?

在中国,社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成。

一般而言,社会保障是国家面向全体国民、依法实施的具有经济福利性的各项生活保障措施的统称,是用经济手段解决社会问题进而实现特定政治目标的重大制度安排,是维护社会公平、促进人民福祉和实现国民共享发展成果的基本制度保障。

在中国,社会保障体系由社会救助、社会保险、社会福利三大系统及商业保险、慈善事业等补充保障构成。其中:社会救助旨在免除国民生存危机,保障起码生活,它被看成是政府的当然责任;社会保险构成社会保障体系的主体,旨在解除劳动者的后顾之忧,增进劳工福利,它建立在劳资分责、政府担保的基础之上;社会福利则是实现全体国民分享国家发展成果的基本途径。在这一体系中,养老保险、医疗保险、社会救助及相关社会服务等构成了支撑整个社会保障体系的基本骨架。

回顾中国历史,一个不容忽略的事实,就是历次大规模的农民起义都是以救荒措施废驰下的大灾荒为背景,以抢米抢粮为前奏,结果是社会大动乱,甚者导致朝代更迭,这几乎是中国历史的公例。当然,也有例外,如唐代贞观年间亦发生过天下大旱,但因仓储后备等救荒措施得力,灾害频发并未酿致社会动乱,反而成就了强盛的贞观之治。因此,历代统治者凡重视保障民生并建立完备的救荒措施者,即使遭遇大灾,也通常能够消灾化险、转危为安。

纵观世界,1601年,英国伊丽莎白王朝制定《救贫法》,政府开始依法承担救济贫民与流民的责任,虽然有明显的历史局限性,但英国却终究渡过了从封建社会进入资本主义社会的难关,并在十七世纪成为“日不落”帝国。

1883年,德国在有“铁血宰相”之称的俾斯麦主持下首创现代社会保险制度,有效地化解了劳资之间的尖锐对抗,迅速促使处于资本主义薄弱环节的德国成为强盛之国,120多年来始终维系着德国的强盛,即使近年遭遇欧洲债务危机,德国也风景甚好,这就是德国人为之自豪的“社会(保障)市场经济模式”的功效。

1935年,美国在遭遇全球经济大危机并导致国民经济几乎崩溃的背景下,罗斯福总统推动制定了综合性的《社会保障法》,由此确立的美国社会保障制度迅速成为治愈美国危机并维持其强盛的良药。

20世纪40年代末,英国率先建立福利国家并风靡西方世界,同样促进并维系了包括西欧、北欧等国家在内的长久繁荣。作为战败国的日本,在二战后迅速制定“保险六法”、“福利六法”,建立健全的社会保障体系,同样成为其经济迅速起飞的重要原因。作为“亚洲四小龙”之首的韩国,自1970年代后高度重视社会保障制度建设,近十多年来更是推崇国民福利与国民经济同步发展的方略,其以国土面积窄小、资源贫乏的条件而成为先进国家,等等。

从英国、德国的工业化进程,到美国、日本、韩国等的发展实践,可以发现社会保障与国家兴盛的关联并非是偶然的巧合,而是事实上存在着一种正向的相关关系。因为在市场经济条件下,没有健全的社会保障制度维系,便不可能有持续的社会稳定与经济繁荣,更不可能实现长久的、和谐的发展。即使是进入了高收入国家行列,如果忽略社会保障,放任贫富差距扩大,同样会陷入深刻的社会危机。一个基本的结论是:凡是追求国家持续、健康发展的国家,必定高度重视社会保障制度建设;凡是社会保障制度健全、完备的国家,通常是能够获得持续、健康发展的国家。反之,凡是不重视社会保障或者社会保障制度残缺的国家,往往也是社会矛盾相对尖锐、社会排斥与社会对抗相对严重的国家。

中国的经济发展成就为世界所公认,中国的大国地位已经确立,但也面临着从外向依赖型经济向稳定的内需驱动型社会转变、从依靠低劳工成本优势向通过提高劳动者素质与技术创新来提升核心竞争力转变、从发展失衡格局向全面协调均衡发展转变、从单纯追求经济增长向实现国民福利与国民经济同步发展转变的巨大挑战。因此,通过建设健全的社会保障体系来解除城乡居民的生活后顾之忧,保障全民合理分享国家发展成果和具有长期稳定的安全预期,显然是应对上述挑战并实现经济社会持续、协调、健康、和谐发展的必由之路。

    中国社会保障改革是世界社会保障史上的伟大改革实践

作为举国上下乃至整个世界关注的一个焦点,中国社会保障改革有着异常复杂的时代背景与影响因素,同时又是全面而深刻的变革。

中国社会保障改革与制度变迁的路径,即是由国家─—单位保障制向国家─—社会保障制发展。从总体上看,这一制度的变革可以分为五个阶段:1985年之前是改革准备阶段,原有制度因经济改革而难以为继,各地都在盲目中自发试验。1986年至1992年进入改革时代,但强调为国有企业改革配套,新制度缓慢生长。1993年至1997年是作为市场经济体系支柱之一,带着明显追求效率优先的烙印,曾一度对社会保障制度的信誉与政府的信用造成巨大冲击。1998年以后,开始恢复社会保障的公平价值取向,并开始作为一项基本的社会制度加以建设,进而实现了从自下而上到自上而下、从自发变革到自觉变革、从被动配套到主动建设、从单项推进到综合推进和全面建设新制度的转变。而2009年以来社会保障体系建设步伐明显加快、公共投入力度持续加大、社会保障惠及全民的广度显着扩张的事实,则表明了中国社会保障制度改革正在从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续发展的新阶段,一个惠及全民的社会保障体系快速形成,这应当是近几年国家发展进程中最为重大的成就。

作为举国上下乃至整个世界关注的一个焦点,中国社会保障改革有着异常复杂的时代背景与影响因素,同时又是全面而深刻的变革。一方面,中国自20世纪80年代前后进入改革开放与社会转型时期,思想解放运动在守旧僵化与开拓创新、“左”与“右”的激烈碰撞中前行,高度集中的计划经济体制与充分利用市场机制的新经济政策在激烈较量中此消彼长,传统的城乡分割分治并具有平均主义色彩的利益格局在发展生产力的强大牵引下逐渐演变成按照生产要素分配的新格局,地区之间、城乡之间、社会分化中形成的不同群体之间因利益分化而呈现出来的差距、失衡等等,这些都决定了社会保障不可避免地成为利益分配格局调整的一个焦点。

同时,是经济体制变革使原有的社会保障丧失了单位(集体)保障制下的组织基础与经济基础,制度外部的原因直接促使制度变革,加之原有社会保障制度自身也存在着诸多缺陷,这种制度内外的双重挤压,迫使改革必须进行,但也决定了社会保障改革必然地超出这一制度变革可以控制的范围,它在改革实践中往往要受制于许多外在因素。还有利益格局与人口变化的复杂性,也直接影响着社会保障改革与制度建设。

另一方面,中国的改革是针对原有的一整套社会保障制度进行的全面而深刻的变革。迄今为止,除公职人员退休制度等个别保障项目仍基本保留着原有制度的框架外,其他各项社会保障制度在改革开放进程中都处于改革与发展过程中。从社会保障观念到制度结构、责任承担方式、财务模式以及与其他政策系统的关系都因改革而发生了重大变化,在总体上几乎重塑了整个社会保障制度体系。在制度结构方面,由单一层次、封闭运行的制度安排发展到了多层次的社会化的制度安排,整个制度体系便有了实质性的改变;在制度设计方面,基本养老保险采取了社会统筹与个人账户相结合的财务机制,突破了原有制度安排的现收现付财务模式,这种制度创新为世界养老保险制度改革与发展提供了一种全新的模式,等等。

由此可见,中国社会保障制度的变革,确实全面而深刻地改变了原有的社会保障制度及与之密切相关的利益分配格局与分配方式,这在世界社会保障史上是过去不曾有过的,也是未来不可能再现的。

    社会保障制度改革的成就、问题与基本经验

在基本养老保险制度中引入了个人账户,构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式,这一制度创新亦为世界提供了新鲜的经验。

从计划经济时代的国家—单位(集体)保障制到新型的国家—社会保障制,许多事实都证明了中国社会保障改革所取得的成就是巨大的。

首先,实现了国民社会保障观念的革新。原有制度下形成的是国民靠国家、靠单位、靠集体的传统保障观念,改革以来则逐渐形成了政府、企业、个人及社会各方共同分担保障责任的意识,从集体主义、父爱主义到个人适度负责、互助主义,从恩赐意识到平等意识,从等级差序到公平取向,从权利主义到责任分担等等,这种观念的革新,事实上为社会保障制度的理性发展扫除了最重要的观念障碍。

其次,实现了新旧制度的整体转型。概括而言,就是国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利义务相结合的国家——社会保障制度,已经全面地替代了原有的国家负责、单位(集体)包办、板块分割、封闭运行、福利型的国家——单位保障制度。

再次,创建了独特的统账结合型基本养老保险模式。即在基本养老保险制度中引入了个人账户,构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式,这一制度创新亦为世界提供了新鲜的经验。

此外,在社会保障法制建设与体制改革等方面也取得了重要进展。例如,《社会保险法》已于2011年7月1日正式实施,《军人保险法》也即将实施,同时经过1998、2008年两次大的机构改革,使一直处于过度分散、混乱无序状态的社会保障管理体制完成了从分散管理到适度统管的初步进程。社会保障改革所取得的上述成就,最终都集中地表现在化解风险与普惠全民上。没有社会保障改革与新制度的建设,不可能有国民经济持续高速增长的奇迹,也不会有如此安定的社会环境与劳动力的自由流动。新型社会保障制度也保障了全体人民的基本生活权益,如以最低生活保障制度为核心的社会救助已经覆盖城乡居民,医疗保障制度已经惠及95%以上的人口,基本养老保险在2012年能够实现制度全覆盖,整个社会保障制度普惠全民的愿景即将实现,这是我国在继续创造国民经济持续高速增长30多年的奇迹后,正在创造中国式的社会发展奇迹。

然而,客观而论,中国社会保障改革历程并非只有成功与成就,它还同时存在着一些不足与失误,并面临诸多挑战。

一是社会保障改革观念存在着片面性。如只强调社会保障改革为国有企业改革配套和为市场经济改革服务,加之在个人责任回归方面一度矫枉过正,一度使社会保障改革迷失正确方向并走了一些弯路。

二是在改革中存在着统放不分、分割推进的缺陷,使社会保障制度的统一性受到损害,制度碎片化现象严重,也为未来的制度整合留下了不良的后遗症。

三是历史责任与现实责任、政府责任与社会责任、中央责任与地方责任等迄今仍无清晰的法定边界,这种状况已经构成了新型社会保障制度走向定型、稳定的客观障碍。

四是现行社会保障制度几乎均存在着缺陷,例如,养老保险制度的地区分割及不同制度下的待遇悬殊差距,医疗保险制度分割所带来的浪费、低效与不公,工伤保险与失业保险制度预防功能的缺失,最低生活保障制度、老年人福利制度等的城乡分割,住房保障制度中存在的功能错位,社会保障基金投资政策的缺失等等,都在直接影响着社会保障制度的公平性与效率的提升,并对国民经济持续、健康发展产生不利的影响。

上述不足与缺陷,一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的,一部分是由于“摸着石头过河”、渐进改革中经验不足造成的,但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密和不正常的部门利益冲突造成的,从而是值得吸取的深刻教训。

通过对社会保障制度改革的全面考察,与国外同类改革相比较,可以发现如下经验:

第一,坚持走中国特色的社会保障道路。在改革进程中,中国借鉴与吸收了许多国家行之有效的经验,如起源于德国的社会保险模式,发端于新加坡的公积金模式与智利公共养老金私有化的个人账户模式等。但中国没有照搬、照抄国外模式,而是在尊重国情的基础上,在一定程度上实现了制度的创新,并采取了一种混合型模式的政策取向。例如,《社会保险法》规范了全民养老保险、全民医疗保险等,实际上是规定了中国的社会保障体系是以权利义务相结合的社会保险为主体;传统的家庭保障虽因少子高龄化与家庭结构小型化而持续削弱,但仍发挥着重要的保障作用;城镇居家养老服务的供给,具有明显的中国特色;农村土地集体所有制虽然采取了承包责任制形式,仍在一定程度上发挥着保障农村居民基本生活的功能,等等。

第二,坚持渐进改革。中国的社会保障改革采取的是试点先行、单项推进、多轨并存、以新替旧的改革策略,从单项突破到综合改革,从局部探索到全面推广,从弥补缺失到促进公平,走的是一条渐进改革的道路。这种渐进改革因其震动较小、出现问题较易得到纠正、新制度建设可以在不断总结经验教训中逐渐成熟,确实是一条社会保障制度改革的中国经验。

第三,与国民经济发展保持协调性。在改革开放前一个时期,针对原有社会保障制度的改革之所以能够在削减福利的条件下获得持续推进,起初主要不是因为国民的认同与支持,而是国民经济保持了持续高速增长,绝大多数城乡居民的收入增长要大于相关福利下降所付出的代价,这是中国社会保障改革能够较为平稳推进的重要原因。进入20世纪90年代,当国家确立社会主义市场经济体制为目标模式后,曾因未能同步推进社会保障制度建设而出现过数以百万计的退休人员不能按时足额领到养老金、失业及下岗人员缺乏起码的生活保障、城镇困难群体不能获得相应的社会援助等现象,结果造成国民危机感倍增,也将国民经济带到了危险边缘。从1998年始,中央政府加大对社会保障改革的直接投入,强力推进“两个确保、三条保障线”,即确保离退休人员按时足额领取养老金,确保下岗职工按时足额领到下岗职工基本生活保障金,并建立最低生活保障制度,充分发挥失业保险的功能等,逐渐恢复了社会保障制度的信誉,也切实解决了亿万劳动者及城乡低收入家庭的最低生活保障问题。2008年遭遇国际金融危机并面临低迷的世界经济格局,党和政府又进一步加快了社会保障体系建设步伐,在社会救助、医疗保险、养老保险与住房保障等方面加大投入,促使社会保障制度迅速普惠全民,不仅国民经济并未随着世界经济而陷入低迷,而且迅速摆脱危机而继续运行在高速增长的轨道上。可见,以往30年来的改革实践,从正反两方面证明了社会保障改革与国民经济发展保持协调性是一条宝贵的经验。

    将人民引领到中国特色的社会主义福利社会中

中国已经排除了走“政府包办式”福利国家道路的可能,选择的是有中国特色的以保险型为主体并尊重家庭保障等传统的福利社会发展道路。

基于人口众多、发展不平衡等现实国情,中国已经排除了走“政府包办式”福利国家道路的可能,选择的是有中国特色的以保险型为主体并尊重家庭保障等传统的福利社会发展道路。党和政府对社会保障体系建设的高度重视,表明已经解决了建立健全社会保障制度的政治共识问题;举世公认的经济发展成就与日益丰厚的公共资源、社会资源与市场资源,揭示了建立健全社会保障体系已经具备了相应的经济基础;而以往20多年的社会保障改革探索,亦为这一制度从长期试验性状态走向定型、稳定、可持续的成熟阶段提供了异常丰富的经验与教训。

因此,中国社会保障制度发展的战略目标,就是适应时代发展要求和满足人民对稳定安全预期的愿望,从弥补制度缺失、构建覆盖全民的社会保障体系入手,积极稳妥、循序渐进地推动社会保障制度沿着普惠、公平、可持续的方向发展,在解除人民生活后顾之忧的同时,不断提高人民的生活质量并增进人民的幸福感,切实维护个人的自由、平等与尊严,经过30年左右的努力,最终将人民引领入中国特色的社会主义福利社会。

需要指出的是,要完成这样的战略任务还任重而道远,“十二五”、“十三五”将是十分关键的时期。与前一个时期侧重社会保障项目建设、加大公共投入、扩大覆盖面等相比,未来几年社会保障制度改革的重要任务则是加快社会保障体制改革和优化各项现行制度安排。

一方面,中国急切需要理顺决策体制、监管体制与实施机制的关系。即在遵循规范、有效的原则下,真正让立法机关切实承担起确立社会保障制度及修正、完善制度的决策之责,让行政机关与司法机关分别承担起制度运行的监督之责,让实施服务或者经办业务的机构承担起制度运行的服务或供给之责,实现决策机关、管理机关与实施机构各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡。当然,这种变革不可能一步到位,但国家需要积极、稳妥、有序地推进。例如,加快社会保障制度的立法步伐,逐渐实现全部社会保障事务均运行在法制规范的轨道上,即是立法机关履行自己职责的具体体现;让司法机关依法处理社会保障领域中的各种违法犯罪行为,即能够促使整个社会保障制度的健康发展与良性运行。

另一方面,尽快优化社会救助、养老保险与医疗保险三大基本保障制度。其中,社会救助制度优化的合理取向,是在明确中央与地方政府分责制的同时,走向以各种基本生活救助为主体的综合型社会救助制度,同时尽快实现城乡制度统一,并完善贫困线设定、收入统计与家计调查及救助程序,建立受助者收入豁免制,不断提高受助对象的素质与能力,杜绝“贫困陷阱”。医疗保障制度优化的目标,是从满足病有所医向实现“人人享有健康”发展,在制度结构上从现行的“三元制”过渡到“二元制”再整合成“一元制”,即将城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗并轨为统一的居民医疗保险,再在条件成熟时与职工基本医疗保险并轨,并逐步从疾病医疗向健康保险发展,而当务之急是统一经办机构,理顺监督管理体制。养老保险制度优化的基本思路是根据公职人员、职工、农民等群体的特殊性,建立并完善公职人员基本养老保险、职工基本养老保险、农民基本养老保险,在实现制度全覆盖的基础上,尽快实现职工基本养老保险全国统筹,迅速推进公职人员养老保险制度改革,并通过改造责任分担机制、政府补贴机制与财务机制等来完善农民基本养老保险制度。此外,还要积极稳妥地推动企业年金或职业年金及其他补充保障事业的发展,不失时机且理性地推动老年人福利、残疾人福利、妇女儿童福利事业的发展。

人类迄今以来的发展实践证明,平等与幸福是人类追求的终极目标,自由与发展是个人追求的最高境界,国民福利则是个人自由与发展的前提与基石。正是现代社会保障制度的确立及其发展,才促使资本主义由野蛮时期进化到文明时代,才使人类同情弱者的慈悲意识转变为正义化的公理。我们不应当将福利社会视为发达资本主义国家的专利,而是需要客观而准确地描绘福利社会的美好蓝图,理性选择迈向福利社会的路径,给人民以安全的、长远的美好预期和对未来的充分信心。

在中国特色的社会主义福利社会里,人人能够公平地享有社会保障,合理地分享国家发展成果,同时承担起相应的义务,实现互助共济。最终实现“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所帮、贫有所济、孤有所助、伤有所治、残有所扶、死有所葬、遭灾者有救助、失业者能解困”等目标,引领人民走向共同富裕,并为经济发展和社会和谐进步带来持续的动力。这是值得我们向往并为之努力奋斗的社会!

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